土壤修复
国际经验•20190812:荷兰土壤修复经验借鉴
发布时间: 2019-08-12 09:43:10 来源:见道 环保技术国际智汇平台 作者: 见道 环保技术国际智汇平台

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荷兰的土壤污染修复实践在世界范围内久负盛名,其中最为业界所称道的莫过于其完善的修复标准体系及相关标准适用、监管等制度。事实上,作为欧洲发达国家之一,在其经济发展过程中所面临的污染地块处置、土壤污染问题,与中国目前所面临的大量历史遗留土壤污染、亟需有效治理并推动修复后土壤安全再利用的情况十分相似。土壤污染修复标准制度为荷兰构筑土壤修复安全的标尺,解读这一制度能够为中国推进《土壤污染防治法》的实施,建立健全法规标准体系提供参考与借鉴。

      荷兰土壤污染修复标准制度的历史与现状      

荷兰是欧洲较早针对土壤污染修复进行专门立法的国家。1983年,荷兰出台《土壤修复(暂行)法案》(Soil Restoration(Temporary) Act)及土壤环境质量标准,要求土壤污染的修复行为应当达到全国统一限值标准,虽然全国土壤环境质量达到统一要求,但这种“一刀切”不区分对待的做法使大量土地因为不符合全国统一的土壤环境质量标准而成为不合格土地,进而产生了大量闲置土地,与美国《超级基金法》早期的曲折发展如出一辙。1987年荷兰颁布《土壤保护法案》(Soil Protection Act),该法从原有的全国统一限值标准管理思维转向基于特定场地利用风险确定修复标准值,开始在土壤污染修复中融入风险管控理念。2006年,荷兰颁布了专门的《土壤修复通令》(Soil Remediation Circular),并多次更新修改,其中分门别类设置了不同情况下启动修复和修复应当达致的法定要求。

秉持风险控制的理念,荷兰住房、空间规划与环境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and Environment,VROM)颁布了土壤修复三类标准:目标值、筛选值和干预值。目标值近乎于背景值,是生态系统风险可忽略时的污染物浓度限值。筛选值用于筛选存在潜在风险的污染地块,即介于目标值与筛选值之间的污染水平可直接被视为相对安全的,超过筛选值则应启动一系列风险调查评估以确认是否存在需要启动修复程序的风险。干预值基于对人体健康与生态系统的潜在风险而设定,污染水平超过干预值的限值则意味着土壤中存在对人体健康和生态系统不可接受的风险,应启动污染修复程序。此外,对部分生态毒性或标准方法尚未完全明确的污染物,荷兰制定了严重污染指示值,与干预值相比,该值具有较大的不确定性,土壤污染物监测含量超过指示值时,需综合考虑其他因素确定土壤是否受到严重污染。

在土壤环境质量标准值之外,荷兰土壤环境保护法规还建立了一整套的土壤风险评估规程。《土壤修复通令》(2013年修订)中针对不同的风险受体,设定了标准化风险评估(Standard Ri sk Assessment)和具体场地风险评估(Site-specific As sessment)两种土壤风险评估程序,前者用以总体判断是否存在不可接受的风险,后者用以精确判断具体场地的风险水平。

      荷兰土壤污染修复标准制度的主要内容及特点      

荷兰土壤污染修复标准制度经过多年的发展,不仅形成了多元化、立体化的标准体系,更将风险管控理念融入标准制度内核,以其周密的管控要求为土壤污染修复实践廓清法定边界。

树立风险规制的标准管控理念,对修复标准的适用以控制污染风险而非杜绝污染损害为目标。

与土壤修复相关的《土壤保护法案》、《土壤质量规定》(Soil Quality Regulation)、《土壤质量指令》(Soil Ouality Decree)等法律规范构建起一种“基于风险的土壤环境质量标准体系”,时刻以风险为基础进行标准控制。比如, 《土壤保护法案》《土壤修复通令》中严格区分严重污染标准和一般污染标准,对于严重污染情形(即对人体、生态系统等具有不可接受的重大风险)应启动紧急修复程序(Urgent Remediation),而对于一般污染则归为非紧急修复情形 (Non-urgent Remediation),虽然法律不得对责任人施加修复义务,但可要求责任主体进行长期管理(Long-term Management),一旦目标地块的新建设或再开发利用增加了风险水平则往往导致紧急修复的启动。可见,风险管控理念以及风险管控的成本效益分析理念已经深深嵌入荷兰土壤污染修复标准制度内核。

      分门别类地规定标准内容      

例如,修复干预值对其适用对象的种类划分非常细致,以求精确地判断每一地块的风险。2001年新修订的干预值中,包括了针对“带有花园的住宅区”“儿童游乐场所”“厨房、菜园”“非农场的农业用地”“自然绿地、运动场地、城市公园”等细致分类的用地类型,以及“食用受污染土壤颗粒”“经皮肤接触受污染土壤颗粒”“吸入受污染土壤颗粒”“吸人受污染蒸气”“食用受污染农作物”“经饮用水接触”等不同的曝露途径,分门别类地对污染土壤风险进行评估,并做相应的污染物浓度限值要求。

      限值型标准与风控型标准叠加适用      

荷兰土壤污染修复标准并不采用针对不同用途的土地适用不同形式的标准的做法,虽然对土地风险判断适用条件十分精细,但对于所有的地块均通过干预值、筛选值判断是否存在需要启动修复的风险,超过筛选值的地块则进一步课以风险控制标准以进一步确定是否应当启动修复。这种模式形成干预值(针对不可接受风险水平)直接启动、筛选值加风控型标准共同判断是否启动修复的有序筛选标准体系,而且在风险评估中还进一步区分标准化风险评估标准与具体地块风险评估标准以精细筛选判断具体地块的风险水平,是一种差别化判断的成熟做法。

      标准制度具有适当的延展弹性      

对于因标准化机理未明确(生态毒性、标准化方法论等因素不明)的污染物,即使未能将其纳入标准规范体系,也设定了污染风险指示值,体现了对未知环境风险谨慎防范的风险预防原则。

制度的价值目标明确包含了对人体健康安全与生态安全的关切,尊重自然规律在标准法律制度中的角色与作用。

《土壤保护法案》及《土壤修复通令》(2013)对应当启动紧急修复的土壤环境风险区分为对人类的风险(如对健康的急慢性不利影响、引发诸如皮肤过敏等表面不适症状)、对生态系统的风险(如对生态多样性和生态循环功能的影响、或导致生态累积、生态扩大现象)以及污染扩散的环境风险(如污染随地下水扩散对生态系统或其他土壤利用的影响进而引发对脆弱目标的侵害、地下水污染等不可控制情形)。可见,对人体健康安全的保护和对生态环境的短期、长远利益保护是荷兰土壤污染修复标准制度的根本目的,尤其关注对人体健康安全利益的保护。

      修复标准适用采用审批制      

《土壤保护法案》规定,修复方案应当经过省级行政部门 (ProVincial Executive)按照《统一行政法案》(General Administrative Law Act)的规定权限予以审批之后方可实施,且一旦在标准适用过程中行政部门根据污染地块发布具体指令,则修复责任人应当按照指令完成修复。修复工程完成之后,修复责任人应当尽快将修复效果的书面报告提交修复方案审批部门审核,对修复效果的书面报告应当包含哪些内容,《土壤保护法案》也予以明确。可见,荷兰土壤修复标准制度的适用过程采用了严格的行政监管模式,行政主管部门从修复方案的确定开始介入标准适用过程,直至修复工程完毕。甚至在修复完成后,如果目标地块仍然存在污染物(但已经降至可接受风险水平以下),行政主管部门仍可以要求修复责任人编制“事后维护计划”(After-care Plan),对后续的适用标准、成本效益分析、定期监测等做详细计划。

荷兰土壤污染修复标准制度以其风险管控、土壤功能导向的管控理念、细致入微的适用分类、弹性化的标准体系、严格行政介入的标准适用过程,展示了对土壤生态环境和人体健康安全的双重制度价值取向,为中国构建土壤污染修复标准的探索样本。目前, 《土壤污染防治法》已经正式颁布即将全面实施,作为土壤污染治理重要手段的修复制度,需要一套科学有效的标准体系作为支撑,合理借鉴土壤污染修复标准的荷兰经验,完善、优化中国土壤污染修复标准制度势在必行。

文章转自微信公众号【环保技术国际智汇平台】,如有侵权请联系删除。 

 

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