荷兰 土壤修复
国际经验•20190813:荷兰土壤污染修复标准制度述评
发布时间: 2019-08-13 09:30:09 来源:环保技术国际智汇平台 作者: 河北自然资源厅 环保技术国际智汇平台

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土壤污染修复标准制度为荷兰构筑土壤修复安全的标尺,解读这一制度能够为我国推进《土壤污染防治法》的实施,建立健全法规标准体系提供参考与借鉴。

      1、    荷兰土壤污染修复标准制度的历史与现状      

荷兰是欧洲较早针对土壤污染修复进行专门立法的国家。1983年,荷兰出台《土壤修复(暂行)法案》及土壤环境质量标准,要求土壤污染的修复行为应当达到全国统一限值标准,虽然全国土壤环境质量达到统一要求,但这种“一刀切”不区分对待的做法使大量土地因为不符合全国统一的土壤环境质量标准而成为不合格土地,进而产生了大量闲置土地,与美国《超级基金法》早期的曲折发展如出一辙。

1987年荷兰颁布《土壤保护法案》,该法从原有的全国统一限值标准管理思维转向基于特定场地利用风险确定修复标准值,开始在土壤污染修复中融入风险管控理念。2006年,荷兰颁布了专门的《土壤修复通令》,并多次更新修改,其中分门别类设置了不同情况下启动修复和修复应当达致的法定要求。

秉持风险控制的理念,荷兰住房、空间规划与环境部颁布了土壤修复三类标准:目标值、筛选值和干预值。目标值近乎于背景值,是生态系统风险可忽略时的污染物浓度限值。筛选值用于筛选存在潜在风险的污染地块,即介于目标值与筛选值之间的污染水平可直接被视为相对安全的,超过筛选值则应启动一系列风险调查评估以确认是否存在需要启动修复程序的风险。

干预值基于对人体健康与生态系统的潜在风险而设定,污染水平超过干预值的限值则意味着土壤中存在对人体健康和生态系统不可接受的风险,应启动污染修复程序。此外,对部分生态毒性或标准方法尚未完全明确的污染物,荷兰制定了严重污染指示值,与干预值相比,该值具有较大的不确定性,土壤污染物监测含量超过指示值时,需综合考虑其他因素确定土壤是否受到严重污染。

在土壤环境质量标准值之外,荷兰土壤环境保护法规还建立了一整套的土壤风险评估规程。《土壤修复通令》(2013年修订)中针对不同的风险受体,设定了标准化风险评估和具体场地风险评估两种土壤风险评估程序,前者用以总体判断是否存在不可接受的风险,后者用以精确判断具体场地的风险水平。

      2、    荷兰土壤污染修复标准制度的主要内容及特点      

荷兰土壤污染修复标准制度经过多年的发展,不仅形成了多元化、立体化的标准体系,更将风险管控理念融入标准制度内核,以其周密的管控要求为土壤污染修复实践廓清法定边界。

2.1树立风险规制的标准管控理念,对修复标准的适用以控制污染风险而非杜绝污染损害为目标

与土壤修复相关的《土壤保护法案》、《土壤质量规定》《土壤质量指令》等法律规范构建起一种“基于风险的土壤环境质量标准体系”,时刻以风险为基础进行标准控制。

比如, 《土壤保护法案》《土壤修复通令》中严格区分严重污染标准和一般污染标准,对于严重污染情形(即对人体、生态系统等具有不可接受的重大风险)应启动紧急修复程序,而对于一般污染则归为非紧急修复情形,虽然法律不得对责任人施加修复义务,但可要求责任主体进行长期管理,一旦目标地块的新建设或再开发利用增加了风险水平则往往导致紧急修复的启动。可见,风险管控理念以及风险管控的成本效益分析理念已经深深嵌入荷兰土壤污染修复标准制度内核。

2.2分门别类地规定标准内容

例如,修复干预值对其适用对象的种类划分非常细致,以求精确地判断每一地块的风险。2001年新修订的干预值中,包括了针对“带有花园的住宅区”“儿童游乐场所”“厨房、菜园”“非农场的农业用地”“自然绿地、运动场地、城市公园”等细致分类的用地类型,以及“食用受污染土壤颗粒”“经皮肤接触受污染土壤颗粒”“吸入受污染土壤颗粒”“吸入受污染蒸气”“食用受污染农作物”“经饮用水接触”等不同的曝露途径,分门别类地对污染土壤风险进行评估,并做相应的污染物浓度限值要求。

2.3限值型标准与风控型标准叠加适用

荷兰土壤污染修复标准并不采用针对不同用途的土地适用不同形式的标准的做法,虽然对土地风险判断适用条件十分精细,但对于所有的地块均通过干预值、筛选值判断是否存在需要启动修复的风险,超过筛选值的地块则进一步课以风险控制标准以进一步确定是否应当启动修复。

这种模式形成干预值(针对不可接受风险水平)直接启动、筛选值加风控型标准共同判断是否启动修复的有序筛选标准体系,而且在风险评估中还进一步区分标准化风险评估标准与具体地块风险评估标准以精细筛选判断具体地块的风险水平,是一种差别化判断的成熟做法。

2.4标准制度具有适当的延展弹性

对于因标准化机理未明确(生态毒性、标准化方法论等因素不明)的污染物,即使未能将其纳入标准规范体系,也设定了污染风险指示值,体现了对未知环境风险谨慎防范的风险预防原则。

2.5制度的价值目标明确包含了对人体健康安全与生态安全的关切,尊重自然规律在标准法律制度中的角色与作用

《土壤保护法案》及《土壤修复通令》(2013)对应当启动紧急修复的土壤环境风险区分为对人类的风险(如对健康的急慢性不利影响、引发诸如皮肤过敏等表面不适症状)、对生态系统的风险(如对生态多样性和生态循环功能的影响、或导致生态累积、生态扩大现象)以及污染扩散的环境风险(如污染随地下水扩散对生态系统或其他土壤利用的影响进而引发对脆弱目标的侵害、地下水污染等不可控制情形)。可见,对人体健康安全的保护和对生态环境的短期、长远利益保护是荷兰土壤污染修复标准制度的根本目的,尤其关注对人体健康安全利益的保护。

2.6修复标准适用采用审批制

《土壤保护法案》规定,修复方案应当经过省级行政部门按照《统一行政法案》的规定权限予以审批之后方可实施,且一旦在标准适用过程中行政部门根据污染地块发布具体指令,则修复责任人应当按照指令完成修复。

修复工程完成之后,修复责任人应当尽快将修复效果的书面报告提交修复方案审批部门审核,对修复效果的书面报告应当包含哪些内容,《土壤保护法案》也予以明确。可见,荷兰土壤修复标准制度的适用过程采用了严格的行政监管模式,行政主管部门从修复方案的确定开始介入标准适用过程,直至修复工程完毕。甚至在修复完成后,如果目标地块仍然存在污染物(但已经降至可接受风险水平以下),行政主管部门仍可以要求修复责任人编制“事后维护计划”,对后续的适用标准、成本效益分析、定期监测等做详细计划。

      3、    评价与启示      

荷兰是欧盟成员国中最早进行土壤污染治理立法的国家,其土壤污染修复标准制度独树一帜,为欧洲各国乃至全球土壤污染修复树立先行范式。从最初的“一刀切”标准模式,到基于风险的具体场地管控标准模式,荷兰土壤污染修复标准制度的演变路径阐释其不断反思、不断修正的发展轨迹,这可以为后来者提供立法经验参考而减少其中曲折发展的成本。

而且,从荷兰土壤污染修复标准的现有构成来看,一个成熟的土壤污染修复标准制度必须是立体而多元的,包括:土壤污染修复的触发机制、目标机制、监督机制、事后维护机制等多层次的标准体系,且必须针对不同地块设置尽可能详尽具体的修复标准,保留弹性条款,使整个修复标准制度具有极大的制度弹性,能够应对现实操作中情况各异的地块修复问题。

同时,荷兰土壤污染修复标准制度彰显两大主题,一是风险管控,二是功能导向。前者将土壤污染修复实践从危险控制引向风险管控,注重修复过程中的风险管理;后者则体现在该修复标准制度对修复目标未来利用功能的注重,并在此基础之上设计、实施具体标准控制。

我国土壤污染修复规范化工作起步较晚。长期以来,土壤污染治理和修复工作依据《土壤环境质量标准》《展览会用地土壤环境质量评价 标准(暂行)》等“超期服役”的标准而进行,由于国家层面并没有建立专门的土壤修复标准体系,各地修复实践实质上非常混乱。2014年后,原环境保护部发布污染场地土壤修复系列标准[《场地环境调查技术导则》(HJ 25.1—2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ 25.2—2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3—2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ 25.4—2014)],正式拉开了土壤污染修复标准制度的历史帷幕。

2018年4月,生态环境部发布《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》和《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》两项全新的土壤污染风险管控标准,结束了《土壤环境质量标准》和《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》等长期作为修复标准的历史。

从此,我国土壤污染修复标准体系完成了从“一刀切”式标准模式向风险管控模式的初步转向,初步建立风险管控理念。但与荷兰土壤污染修复标准制度相比,仍然存在较大差距。因此,积极鉴别、适当吸收荷兰土壤污染修复标准制度的先进经验,有助于在土壤污染深重亟待修复与清洁土地资源匮乏的困境中以更低的制度成本寻求解决之道。荷兰土壤污染修复标准制度至少在以下几方面值得我国吸收和借鉴:

3.1规定具体细致的标准适用情形

如前所述,荷兰土壤污染修复法律对标准的适用可谓细致入微,各类标准细化到非常具体的适用情形。反观我国现有土壤污染修复标准,以新颁布的两个土壤风险管控标准为例,《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准(试行)》将其适用范围明确指向耕地(包括水田、水浇地、旱地),园地(包括果园、茶园)和草地(包括天然牧草地、人工牧草地)则只是参照适用,《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》则规定其适用范围“建设用地”是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、供矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。

虽然该两项标准本身已竭尽全力列举适用对象,但标准以耕地、园地、草地、建设用地为适用范围指向,对比荷兰土壤污染修复标准中以土地利用功能为导向的细致划分(例如儿童游乐场所、带花园的住宅区等),我国现有标准的适用范围指向仍太过概括而粗糙。土壤修复效果与地块差异性紧密相关,在环境科学学者看来,“我国土壤呈明显的区域化态势”,同样的土壤类型在地理分布、功能预期、附着物等其他因素共同作用之下会出现迥异修复要求。

因此,更加精细分类的标准情形是我国土壤污染修复标准未来的发展方向。

3.2 增加标准制度弹性

荷兰土壤修复标准既有近似于自然背景的目标值,又有能够筛选土壤风险的筛选值和触发修复程序的干预值,还有对不明污染物风险判断的指示值,不同的标准类型各司其职,形成多元标准体系,对已知、未知污染物均有相应应对指标或风险提示。而且,限值型标准与风险管控型标准的叠加适用,能够克服两种不同种类的标准各自的弊端,形成比较弹性的制度管控体系。

而在我国的土壤污染修复标准制度框架下,虽然2014 年以来标准体系发展已经改变了之前限值型标准“一刀切”的标准适用,但目前的标准类型只包括了风险筛选值、管制值及相应的污染场地风险管控水平要求,已知污染物类型十分有限,而对未知污染物的管控更加鞭长莫及。

缺乏弹性的标准制度源于对污染的危险控制理念而非风险管控理念,因为,风险更多的强调不可知性,正如贝克·乌尔里希所言:“风险首先是指完全脱离人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物,以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响”。

实现从危险控制到风险管控的理念转变,不仅仅应当体现在增加制度供给上,更应当在具体制度设计中以风险的实质特性为依托实现制度转变。荷兰土壤修复标准制度则正是其风险管控理念的集中体现,立足已知、面向未知而构建土壤污染修复标准,为我国土壤污染修复标准制度树立以风险为导向的管制范本,如何增强修复标准体系弹性、为未可探知的土壤风险构筑规制工具是我国土壤污染修复标准制度未来重要的发展趋势。

3.3标准适用监管模式选择应科学、现实

修复标准的适用过程即是标准从规范文本走向实际效果的过程,对这一过程的监管,即标准是否得以真正执行,执行效果是否达到法定要求,则是确保修复标准制度目标实现必不可少的工具。对标准适用过程的监管采用严格的政府介入模式是荷兰土壤污染修复标准制度的一大特色。

土壤修复标准的适用过程,至少有两个环节需要政府管控:一是修复方案的编制,二是修复工程验收评估。前者设计整个土壤修复工程走向,后者决定修复工程是否符合法定要求。从我国现有立法资源而言,刚刚通过的《土壤污染防治法》对上述环节的监管采用备案制度2,而早已正式颁布实施的地方立法中,《湖北省土壤污染防治条例》则采取与荷兰土壤污染修复标准制度相同的做法,对修复标准的适用过程要求政府环保部门的全程、深人介入,不仅对修复方案的编制要求经过政府环保部门审批和监督实施,甚至将修复工程竣工后的组织验收归为政府义务。

监管模式的科学、现实选择应当结合我国行政审批制度改革、土壤污染修复实践两个要素进行分析。首先,减少行政审批项目、减少社会资源高度集中于政府手中的现象是我国现有行政审批改革的主要方向,许多原应当进行行政审批的事项,因“可以通过由公民、法人或者其他组织自主决定,或者可以由市场竞争机制进行有效调节,或者可以通过行业组织等非政府机构能够自律管理,甚至有的可以通过行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够予以解决”而被取消行政许可,以此类推,土壤污染修复工程可以通过环境保护市场化(第三方评估),以中立第三方的评估担保、第三方市场竞争机制发挥监督作用,则无需设定行政审批。

但是,应当客观地看到,目前无论是土壤污染修复产业,还是第三方评估行业,在我国的发展仍然初发萌芽、良莠不齐,虽然《环境保护法》等法律规范对环境保护第三方的责任予以明确,我国仍未能形成有序竞争、运作规范的第三方评估行业是既有国情。因此,即便修复标准适用的备案制是符合我国行政审批改革走向的长远选择,从规范土壤污染修复初步发展的角度,政府环保部门的有力介入、审批监管仍然是更加急迫的现实需要。

备案制作为一种比较宽松的监管方式,固然有其存在的合理性和必要性,但在当前土壤污染修复实践初步开展、第三方治理市场仍未成熟的具体情况,一步到位采用备案制作为土壤污染修复标准的监管模式并不可取,类似荷兰做法的湖北地方立法中以政府深度参与为特征的审批模式更能发挥政府环保部门对土壤污染修复工作的政府引导、立法规范作用,在土壤污染修复规范化运作一定时间、积累一定操作经验之后,才放手由市场机制、社会舆论机制取代部分的政府监管,采用宽松的备案监管机制,是更符合国情实际的制度选择。

3.4标准规制应当确立人体健康安全、生态安全的双重价值取向

荷兰土壤修复标准相关法律中对人体健康安全、生态安全的明晰指向,为具体标准内容指明规制原则。其中不仅有人群毒理标准,也有生态毒理标准,人体健康安全被视为最核心、最重要的标准价值,而对生态系统本身的保护则被作为人体健康安全保护的有效补充。《土壤保护法案》的修复标准也明确对人体健康及生态系统的双重保护理念,例如该法第36条规定的修复触发标准为“用于人类或动植物的土壤功能特性已受或正受严重减损危险”,可见,对人类利益的保护与对生态系统的保护并列为荷兰土壤修复的双重价值取向,并在土壤修复标准制度中具体展现。

反观我国的土壤修复标准,对人体健康安全关注的不足曾是学者们对环境标准制度诟病的重点之一,而现有土壤修复标准中,过去重视经济利益的错误取向虽然已有转变,但仍不乏对人体健康安全和生态安全双重价值的偏差。

例如,新出台的两项风险管控标准中,《农用地土壤污染风险管控标准》明确指出该标准的宗旨在于“为贯彻落实《中华人民共和国环境保护法》,保护农用地土壤环境,管控农用地土壤污染风险,保障农产品质量安全、农作物正常生长和土壤生态环境”,且该标准中将农用地土壤污染风险界定为“因土壤污染导致食用农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境受到不利影响”,虽然“保障农产品质量安全”间接体现对人体健康安全的保护取向,但上述众多项宗旨及对土壤污染风险的界定更多表达的是对农业种植环境的关切。

而《建设用地土壤污染风险管控标准》则明确指向人体健康安全的直接保护,不仅在前言中指出其制定目的在于“加强建设用地土壤环境监管,管控污染地块对人体健康的风险,保障人居环境安全”,还规定建设用地土壤污染风险是指“建设用地上居住、工作人群长期暴露于土壤中污染物,因慢性毒性效应或致癌效应而对健康产生的不利影响”,而对建设用地土壤污染的生态风险却无企及。

土壤本身并不是污染物,土壤污染必定是水、大气等其他污染物的迁移、汇集和积累,这些环节中对人类的影响既包括直接的人体健康安全的影响(主要通过皮肤、呼吸道等曝露途径),也包括间接的生态环境的影响(通过改变人类所在的生态环境结构或要素),土壤修复标准既应体现对人体健康安全的首要关注,也应兼顾对生态安全长远利益的考量。在这一点上,荷兰土壤污染修复标准制度为我们树立了良好的范例。

      4、    结论      

荷兰土壤污染修复标准制度以其风险管控、土壤功能导向的管控理念、细致入微的适用分类、弹性化的标准体系、严格行政介入的标准适用过程,展示了对土壤生态环境和人体健康安全的双重制度价值取向,为我国构建土壤污染修复标准的探索样本。

目前,《土壤污染防治法》已经正式颁布即将全面实施,作为土壤污染治理重要手段的修复制度,需要一套科学有效的标准体系作为支撑,合理借鉴土壤污染修复标准的荷兰经验,完善、优化我国土壤污染修复标准制度势在必行。

文章转自微信公众号【环保技术国际智汇平台】,如有侵权请联系删除。


 

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